История создания

О зарождении учета и документирования населения свидетельствует еще «Повесть временных лет». Совершенствовалось государственное устройство, а вместе с ним и система учета подданных. Пожалуй, не было на Руси ни одного сборника законов, в котором не уделялось бы большое внимание документам, подтверждающим личность человека. С каждым веком становилось сложнее получить «проезжие» и «отпускные» грамоты, «прохожие» и «покормежные» письма случайным людям.

При Петре I появилось в России слово «паспорт». Тогда же паспортное дело становится одним из важнейших для полиции.

За подделку еще рукописного паспорта предусматривалась отдача в каторжные работы, но умельцы все равно находились! Лишь указ 1803 года вместо рукописных ввел печатные паспорта. О любом постояльце под страхом сурового наказания домохозяева обязаны были сообщать в полицию. В ее составе еще в 1809 году в столице империи Санкт-Петербурге (а позднее в других городах) была учреждена адресная контора.

В ХIХ веке паспорт уже становится очевидной приметой российской жизни не только для отъезжающих за границу или путешествующих по своей надобности по просторам России господ, но и для простонародья.

Отмена крепостного права, земская реформа привели к определенной либерализации паспортной системы в России. Относительная легкость получения документа, тем не менее, не ослабляла режима регистрации, особенно в военное время. В газете «Вятская речь» под рубрикой «Дневник происшествий» 13 января 1916 года сообщалось: «Домовладелец, глазовский мещанин Николай Ефимович Ходырев, за недоставление в адресный стол сведений о своей квартирантке, по постановлению г. губернатора подвергнут штрафу в размере 15 рублей с заменой в случае неуплаты арестом на семь суток».

Паспорта российской империи имели хождение еще и в первые послереволюционные годы. Но все чаще власть на местах вместо царских паспортов стала использовать разного рода мандаты и удостоверения. Вот лишь один из любопытных документов, выданных 27 мая 1918 года известному ижевскому оружейному фабриканту: «Дано настоящее удостоверение гражданину И. Ф. Петрову в том, что со стороны Исполнительного Комитета к выезду его, Петрова, из Ижевска препятствий не встречается, что и удостоверяется». И подписи председателя, секретаря, заведующего канцелярией.

Рождение паспортной службы

С годами документов, удостоверяющих личность человека, становилось больше: виды на жительство, паспорт образца 1920 года, различного рода свидетельства и временные удостоверения — при таком разнообразии легко было запутаться самому сведущему человеку. Первой попыткой ввести единый документ стал Декрет ВЦИК и Совнаркома РСФСР «Об удостоверении личности». Вот только получение такого удостоверения было не обязанностью, правом гражданина. Да и фотография в него вклеивалась по желанию владельца. Времена же надвигались суровые: коллективизация, раскулачивание, аресты ... Власти нужен был документ единого образца для каждого жителя страны.

С постановлением ЦИК и Совнаркома СССР от 27 декабря 1932 года «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов» и ведет отчет своей истории паспортно-визовая служба современной России.

В истории паспорта отразилась вся трудная и трагическая история страны. Если прежде в паспорте лиц, лишенных избирательного права, так называемых «лишенцев», ставилась особая отметка, то постановление 1932 года и вовсе сделало их беспаспортными. Впрочем, в то время, пожалуй, половина страны была лишена законного права иметь паспорт и соответственно свободно передвигаться в пределах СССР. Всю территорию Советского Союза условно разделили на паспортные и непаспортные районы. Паспорта обязательно получали жители городов, рабочих поселков, райцентров, служащих машинно-тракторных станций и совхозов. Сельские жители могли получить паспорт только с разрешения общего колхозного собрания. Исключением являлась лишь сельская интеллигенция, как правило, уже во время обучения в вузах имевшая паспорт.

Регистрационный порядок прописки отменялся и вводился разрешительный. Существовала масса ограничений по прописке, за нарушение их взимался штраф до 100 рублей — сумма не маленькая. К примеру, на 1934 год средний размер штрафа по городу Ижевску составлял 15 рублей. Зато при повторном нарушении паспортного режима могли уже привлечь и к уголовной ответственности.

А режим этот и вправду можно было назвать строгим: прибывая в город даже на временное, свыше суток, жительство, гражданин обязан был зарегистрироваться в течение 24 часов.

В 1940 году было принято новое Положение о паспортах, которое, по сути, ввело новые ограничения на прописку, особенно в оборонно-промышленных центрах — таких как Ижевск.

По-настоящему военный режим работы паспортных аппаратов был в Великую Отечественную войну. Рабочий день начинался в 10 часов, а заканчивался ближе к часу ночи. Страна жила трудно, и сотрудники паспортных столов работали зачастую в непростых условиях — помещения были плохо оборудованы, отопление печное. «Рабочий день зимой приходилось начинать задолго до 10 часов, так как необходимо было протопить помещение, чтоб была возможность не только вести прием, но и разогреть чернила для написания паспортов».

Война закончилась, но служба паспортных работников не стала менее легкой и ответственной. Тысячи фронтовиков, вернувшихся из Красной Армии, нуждались в гражданских документах. В послевоенные годы паспортная работа проводилась в широких масштабах. Работники паспортных аппаратов налаживали учет населения городов и рабочих поселков, выдавали возвращавшимся гражданам большое количество различного рода справок и ответов на запросы о без вести пропавших и потерявших связь с родственниками.

В 1952 году был организован паспортно-регистрационный отдел, утверждены его структура и штаты. А 21 октября 1953 года Постановлением Совета Министров СССР утверждено новое Постановление о паспортах.

Положение устанавливало единый для СССР образец паспорта с текстом на русском языке и языке соответствующей союзной или автономной республики.

Вместо выдававшихся ранее в большинстве случаев пятилетних паспортов устанавливались бессрочные, десятилетние, пятилетние и краткосрочные.

В 1955 году введено в действие Положение о паспортно-регистрационном отделе. На этот отдел возлагались следующие функции:

• организация и руководство всей деятельностью по проведению в жизнь паспортной реформы;
• выдача и обмен паспортов;
• прописка и выписка населения;
• ведение адресно-справочной работы;
• выявление преступников, разыскиваемых оперативными и судебно-следственными органами;
• выявление и удаление из местности с особым режимом лиц, подпадающих под паспортные ограничения;
• выдача гражданам пропусков на въезд в запретную пограничную зону;
• Регистрация актов гражданского состояния (рождений, смертей, браков, разводов, усыновления и т.д.).

Важным шагом, направленным на улучшение деятельности органов милиции, явилось утверждение СМ СССР от 17 августа 1962 года нового Положения о Советской милиции. В Положении были закреплены принципы советской паспортной системы, определены конкретные задачи по ее осуществлению.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 года «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (объявлен Приказом МВД СССР № 1258-1968г) были введены новые правила прописки и выписки граждан в сельской местности. За органами внутренних дел сохранилась функция прописки в районных центрах и поселках в тех местностях, где имеются штатные работники паспортных аппаратов, а также в населенных пунктах, отнесенных к пограничной зоне.

22 сентября 1970 года Совет Министров СССР утвердил новое Положение о въезде в СССР и выезде из СССР, в которое были внесены существенные изменения и дополнения. Впервые в законодательной практике страны были определены основания отказа гражданам о выдаче разрешения на выезд за границу по частным делам.

ЦК КПСС и Совет Министров СССР в августе 1974 года рассмотрели вопрос «О мерах по дальнейшему совершенствованию паспортной системы в СССР», а 28 августа 1974 года Совет Министров СССР утвердил новое Положение «О паспортной системе в СССР». Данное Положение установило единый для всего населения страны порядок, предусматривающий обязанность иметь паспорт всем гражданам СССР, достигшим шестнадцати лет независимо от места проживания (город или село).

Введение всеобщей паспортизации стало главной обязанностью сотрудников всех паспортных аппаратов. Действие нового паспорта не ограничивалось каким-либо сроком. Для того чтобы учесть внешние изменения черт лица владельца паспорта, связанные с возрастом, предусматривается последовательная вклейка трех фотокарточек:

1. Первая — при получении паспорта, лицам достигшим 16-ти лет;
2. Вторая — по достижении 25-ти лет;
3. Третья — по достижении 45-ти летнего возраста.

В новом паспорте сократилось количество граф, содержащих сведения о личности гражданина и обязательные отметки. Сведения о социальном положении вообще исключены из паспорта, так как в процессе жизни социальное положение постоянно меняется. Не записываются в паспорт сведения о приеме на работу и увольнении, поскольку есть трудовая книжка.

Новое Положение вводилось в действие (за исключение выдачи самих паспортов) с 1 июля 1975 года. В течение шести лет (до 31 декабря 1981 года) предстояло заменить и выдать паспорта миллионам городских и сельских жителей.

В процессе строительства правового государства остро обозначилась задача создания гарантий правовой и социальной защищенности человека.

5 сентября 1991 года на съезде народных депутатов СССР была принята Декларация прав и свобод человека. Статья 21 Декларации гласит: «Каждый человек имеет право на свободное передвижение внутри страны, выбор места жительства и места пребывания. Ограничения этого права могут устанавливаться только законом».

22 декабря 1991 года Постановление Верховного Совета РСФСР утвердило Декларацию прав человека и гражданина, где в статье 12-ой закрепляются права граждан на свободное передвижение и выбор жительства. Эти права нашли отражение в Законе Российской Федерации от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». В Конституции Российской Федерации (принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) в статье 27 записано: каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин РФ может беспрепятственно возвращаться в РФ.

С принятием в 1991 году Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» на паспортно-визовую службу были также возложены обязанности по решению вопросов гражданства.

Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 15 февраля 1993 года № 124 управления (отделы) виз, регистрации и паспортной работы, а также паспортные отделения (паспортные столы) и отделения (группы) виз и регистрации милиции были реорганизованы в паспортно-визовую службу органов внутренних дел Российской Федерации, как в центре, так и на местах.

На УПВС (ОПВС) и их подразделения возложены функции по выдаче паспортов, пропусков на въезд в пограничную зону, осуществлению регистрации граждан, адресно-справочной работе, регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства (пребывающих на территории России), выдаче им документов на право проживания; оформление документов и разрешений на въезд в Российскую Федерацию и выезд за границу, исполнению законодательства по вопросам гражданства.

Паспортно-визовая служба, используя свои возможности, принимает активное участие в борьбе с преступностью, обеспечении правопорядка и профилактики правонарушений.

Кроме того, в части, относящейся к ее компетенции, она осуществляет реализацию законодательных актов в области обеспечения прав и свобод человека.

В целях создания необходимых условий для обеспечения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации впредь до принятия соответствующего федерального закона об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации, Указом Президента РФ от 13 марта 1997 года № 232 введен в действие паспорт гражданина Российской Федерации. Во исполнение данного Указа Правительство Российской Федерации 8 июля 1997 года (№ 828) утвердило Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, образец бланка и описание паспорта гражданина Российской Федерации. В том же Постановлении Правительства Министерству внутренних дел предписывалось:

• приступить с 1 октября 1997 года к выдаче паспортов гражданина РФ;
• произвести выдачу паспортов в первоочередном порядке гражданам, достигшим 14-16-летнего возраста, военнослужащим, а также другим гражданам в случаях, определяемых МВД РФ;
• осуществить до 31 декабря 2003 года поэтапную замену паспорта гражданина СССР на паспорт гражданина Российской Федерации.

Трудное рождение новой службы

Особый трагический оттенок миграционные процессы приобрели в период распада огромного и многонационального Советского Союза, ядром которого была Российская Федерация. Уже в конце 80-х годов прошлого века в Россию буквально хлынули волны беженцев и вынужденных переселенцев с национальных окраин СССР.

В это тревожное и болезненное для страны время Россия не бросила на произвол судьбы ни своих граждан, оказавшихся в зарубежье, ни тех, кто корнями с ней связан. Уже 14 июня 1992 года Президент России Б. Н. Ельцин подписывает Указ о создании Федеральной миграционной службы России (ФМС России). Именно эта новая структура оперативно включилась в решение все более нарастающих проблем по приему, размещению и обустройству беженцев и вынужденных переселенцев. Политические, экономические и общественные перемены в стране вызвали и небывалый приток иммигрантов в Россию. Необходимо было срочно создать эффективную систему иммиграционного контроля и разработать механизм государственного регулирования внешней трудовой миграции. Всем этим стала заниматься новая структура — ФМС России.

Серьезность и значимость миграционной политики в новой России подчеркивалась не только законодательно — в том же 1992 году Правительство Российской Федерации утвердило долговременную программу «Миграция». Она определили уже стратегические приоритеты: защита прав и интересов граждан России, в том числе и проживающих за пределами страны, управление миграционными процессами и контроль миграционных потоков. Особенно важным для людей, приехавших в Россию и порой потерявших не только имущество, но даже близких людей, стало содействие в социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов в новую жизнь.

Между тем, как и многое в стране, Федеральная миграционная служба менялась, претерпевала неоднократную реорганизацию. Поначалу ФМС отнесли к Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политики. Однако многие вопросы, уточнение данных, проверка фактов, а то и вскрытие поддельных документов требовали помощи МВД. Именно поэтому в 2002 году миграционная служба была передана в ведение Министерства внутренних дел. Следующая реорганизация прошла в самом конце 2005 года. По сути, с 1 января следующего, 2006 года Федеральная миграционная служба вновь возродилась как самостоятельная структура, объединив подразделения по делам миграции и паспортно-визовые подразделения МВД. Объединение это стало вполне закономерным, учитывая схожесть задач. Федеральная миграционная служба образована как федеральный орган исполнительной власти, подведомственный Министерству внутренних дел России.

^{использованы} материалы книги Федеральной миграционной службе 15 лет. Паспортно-визовой службе 75 лет. «УФМС России по Удмуртской Республике: люди, судьбы, документы».